Aus der Neuen Solidarität Nr. 25/1999:


Wie man den Aufbau einer Volkswirtschaft finanziert:
das Erfolgsmodell der "Kreditanstalt für Wiederaufbau"


Der Marshallplan
Dirigistische Kreditpolitik

Das Sofortprogramm von 1949

Die KfW als "finanzielle Mehrzweckwaffe" im In- und Ausland

Förderung des Mittelstands

Von Lothar Komp

In den unmittelbaren Nachkriegsjahren befand sich die deutsche Wirtschaft in einem katastrophalen Zustand. Die Industrieproduktion war auf ein Drittel des Standes von 1936 zurückgefallen. Die Verkehrsinfrastruktur war weitgehend zerstört. Mehr als ein Viertel des Wohnungsbestandes war durch Bombenangriffe unbewohnbar geworden, in den Großstädten sogar rund die Hälfte aller Wohnungen. Nun drängten zusätzlich noch 7,9 Millionen Heimatvertriebene aus den ehemaligen Ostgebieten und weitere 1,5 Millionen Flüchtlinge aus der russisch besetzten Ostzone in den Westteil Deutschlands. Die Versorgung von Industrie und Bevölkerung mit Strom und Heizmaterial war vielfach zusammengebrochen. Im besonders kalten Hungerwinter 1946/47 sanken die Lebensmittelrationen zeitweilig unter tausend Kalorien pro Kopf und Tag. Die Unterernährung der Bergarbeiter trug dazu bei, daß die Kohleförderung, aus der 80% der Exporteinnahmen Deutschlands erwirtschaftet werden mußten, darnieder lag.

Schon Ende der 50er Jahre hatte sich das Bild vollständig gewandelt. Deutschland war zu einer der führenden Wirtschaftsnationen aufgestiegen. Die Massenarbeitslosigkeit der unmittelbaren Nachkriegsjahre war verschwunden. Deutsche Unternehmen tummelten sich auf allen Exportmärkten, und die Auslandsschulden konnten vorzeitig zurückbezahlt werden.

Der Schlüssel zum Erfolg lag in der besonderen Methode der Finanzierung des Wiederaufbaus.

Der Marshallplan

Nach dem Krieg herrschte in allen europäischen Staaten akuter Dollarmangel, so daß der wichtigste Exportmarkt der USA wegzubrechen drohte. Im Juni 1947 verkündete der amerikanische Außenminister George C. Marshall die Bereitschaft der USA für ein "European Recovery Program", um "das Vertrauen der europäischen Völker in die wirtschaftliche Zukunft ihrer Länder und ganz Europas" wiederherzustellen. In einem Zeitraum von vier Jahren, von 1948 bis 1952, sollten Infrastruktur und Produktionsanlagen in Westeuropa mindestens auf den Vorkriegsstand gebracht werden. Hierfür stellten die USA Warenkredite in einer Höhe von insgesamt 17 Mrd. Dollar bereit, mit denen europäische Unternehmen dringend benötigte Rohstoffe, Düngemittel, Fahrzeuge und Maschinen aus den USA beziehen konnten.

Dabei wirkte jeder Dollar mindestens zweifach. Denn die USA verzichteten (abgesehen von Deutschland) auf die ohnehin illusorische Rückzahlung der Dollarkredite. Statt dessen sollten die betroffenen Unternehmen den Gegenwert ihrer erhaltenen Lieferungen in Landeswährung auf ein Konto ihrer Zentralbank einzahlen, das die jeweilige Regierung später in Absprache mit den USA anderweitig einsetzen durfte. In einigen Fällen, etwa in England und Norwegen, wurden diese "Gegenwertmittel" verwandt, um die Staatsschulden abzubauen. In Frankreich und Italien wurden sie hauptsächlich für produktive Investitionen eingesetzt. Aber nur in Deutschland wurden die "Gegenwertmittel" vollständig und "revolvierend" in den Wiederaufbau investiert.

Verteilung der Marshallplan-Hilfe bis Ende 1952
(in Mio. Dollar)
Großbritannien 3165,8
Frankreich 2806,3
Benelux-Länder 1532,8
    davon Niederlande 1080,0
Italien 1515,0
Westdeutschland 1412,8
Österreich 711,8
Griechenland 693,9
Dänemark 275,9
Schweden 107,1

Sollte Deutschland jemals wieder wirtschaftlich auf die Beine kommen, waren riesige Investitionen notwendig, die weit über das Volumen der erhaltenen Marshallplan-Hilfe hinausgehen mußten. Noch im Jahre 1947 entstanden erste Pläne für die Gründung einer "Reconstruction Loan Corporation" (RLC), die als zentrale Stelle für die Vergabe von Investitionskrediten in Deutschland fungieren sollte. Zwei Faktoren waren hierbei ausschlaggebend. Einmal die Initiative des deutschen Bankiers Hermann J. Abs, der im September 1947 dem Truman-Beauftragten Richard Whitehead seine Vorstellungen über die zu schaffende Kreditanstalt unterbreitete. Und zum anderen die positiven Erfahrungen der Amerikaner mit der im Jahre 1932 gegründeten und dann von Franklin D. Roosevelt für die Überwindung der "Großen Depression" eingesetzten "Reconstruction Finance Corporation".

Im November 1948 wurde die RLC als "Kreditanstalt für Wiederaufbau" (KfW) gegründet, um mittel- und langfristige Darlehen zur "Durchführung von Wiederaufbauvorhaben insoweit zu ermöglichen, als andere Kreditinstitute nicht in der Lage sind, die erforderlichen Mittel aufzubringen". Die Führung der KfW wurde Hermann J. Abs und Otto Schniewind anvertraut, die beide zuvor die Leitung der Bank deutscher Länder abgelehnt hatten. Die Darlehen der Kreditanstalt sollten in erster Linie über das Bankensystem abgewickelt werden. Falls aber die Geschäftsbanken mangels Sicherheiten das Risiko scheuten, durfte die KfW auch direkte Kredite an Unternehmen gewähren. Dies war dann insbesondere in den Bereichen Kohle, Gas, Wasser, Elektrizität und Verkehr der Fall. Andere Kundengeschäfte, wie das Depositen-, Kontokorrent- und Effektengeschäft für Dritte wurden ausdrücklich ausgeschlossen. In Abstimmung mit der Zentralbank durfte die KfW in Ausnahmefällen auch kurzfristige Kredite vergeben.

Zunächst blieb aber die große Frage, wo denn die neue Kreditanstalt das Kapital für die zu vergebenden Kredite hernehmen könne. Nach der Kapitalvernichtung durch die Währungsreform vom Juni 1948 war auf dem inländischen Kapitalmarkt zunächst einmal kaum etwas zu holen. Im Herbst 1949 versuchte die KfW mit einer Anleihe deutsche Sparer anzulocken und erlebte prompt einen Reinfall. Der ausländische Kapitalmarkt war für deutsche Schuldner ohnehin versperrt. Und auch die öffentlichen Haushalte gaben noch nichts her. Im Gegensatz zu seinen europäischen Nachbarn hat Deutschland auch niemals einen Kredit der Weltbank erhalten. Zwar gab es im Verlaufe des Jahres 1953 Verhandlungen zwischen der deutschen Regierung und der Weltbank. Doch weil die Weltbank nur 20 Mio. Dollar "lockermachen" wollte und daran auch noch unerträgliche Auflagen knüpfte, war keine Einigung zu erreichen.

Auf Drängen der deutschen Seite erlaubten schließlich die USA, die angesammelten DM-"Gegenwertmittel" des Marshallplans - die im sog. "ERP-Sondervermögen" gesammelt wurden - für die Refinanzierung der KfW einzusetzen. Zwischen 1949 und 1953 erhielt die KfW aus dieser Quelle insgesamt 3,7 Mrd. DM. Tilgungen und Zinszahlungen auf die Kredite der KfW wurden dabei stets wieder in das ERP-Sondervermögen eingespeist ("Revolving"-Verfahren), so daß dieses heute ein Volumen von über 25 Mrd. DM aufweist. Im Londoner Schuldenabkommen von 1953 wurde abschließend geregelt, daß die Bundesregierung eine Mrd. Dollar der erhaltenen Marshallplan-Hilfe zurückzuzahlen hatte. Die deutsche Regierung beglich diesen Betrag dann aber aus den Steuereinnahmen, um das "ERP-Sondervermögen" ungeschmälert als Fonds für die "revolvierende" Vergabe von Investitionskrediten zu erhalten.

Dirigistische Kreditpolitik

Allein das Vorhandensein dieses Fonds garantierte aber noch nicht den Erfolg. Auf den "ökonomisch richtigen Einsatz" kam es an, wie Ludwig Erhard später bemerkte. Angesichts des riesigen Bedarfs an Investitionen in Infrastruktur, Wohnungen und Industrie gab es zwischen den deutschen und amerikanischen Stellen ein Einverständnis darüber, daß man die begrenzten Mittel des Marshallplans und später der KfW nicht dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen durfte. Hermann J. Abs betonte stets die "gezielte Planung" bei der Kreditvergabe der KfW und stellte fest: "Die Tätigkeit der KfW war nicht gerade am Idealbild einer freien Marktwirtschaft orientiert. Genaugenommen betrieb sie Investitionslenkung."

So erarbeitete die KfW unmittelbar nach ihrer Gründung in Zusammenarbeit mit der Verwaltung für Wirtschaft, dem Vorläufer des Wirtschaftsministeriums, eine "Liste der Prioritäten" für den deutschen Wiederaufbau. Dazu gehörten die Grundstoffindustrie (insbesondere Kohle und Stahl), der Wohnungsbau, die Landwirtschaft (Maschinen, Düngemittel, Wiederaufbau der Höfe), die kommunale Infrastruktur (Straßen, Wasserversorgung usw.), eine autarke Energieversorgung für das eingeschlossene Westberlin, die Förderung der Exportwirtschaft und schließlich Arbeitsbeschaffung und Eingliederung der vielen Millionen Flüchtlinge. Von Anfang an setzte man sich hierbei nicht nur das Ziel, den Vorkriegszustand wiederherzustellen, sondern all diejenigen Investitionen zu fördern, die zum Aufbau einer leistungsfähigen Volkswirtschaft nötig sind, die im weltweiten Umfeld dauerhaft bestehen kann.

Im Jahre 1949 legte die KfW die allererste Priorität auf die Ankurbelung der Erzeugung von Kohle, Eisen, Stahl, Gas, Wasser und Elektrizität. Gerade weil es sich hier um dringend benötigte Mangelwaren handelte, unterlagen sie allesamt einer strikten Preiskontrolle. Dadurch betrug etwa im Bereich der Kohle der Erlös der Bergbauunternehmen nur ein Sechstel der Produktionskosten. Auch beim Export von Kohle war Deutschland zur Lieferung weit unter Produktionskosten verpflichtet worden. Um bei Geschäftsbanken Kredite zu erhalten, wären viele Unternehmen des Grundstoffsektors gar nicht in der Lage gewesen, irgendeine Bilanz vorzulegen. Die Bergbauunternehmen wußten beispielsweise noch nicht einmal, ob ihnen die Zechen, die zwischenzeitlich von den Alliierten beschlagnahmt worden waren, später wieder gehören würden.

Heutzutage empfehlen Weltbank und Internationaler Währungsfonds in solchen Situationen, etwa im Falle der osteuropäischen Reformländer, entweder die Schließung derartiger Unternehmen oder ihre Zerschlagung mit anschließendem Verkauf "wettbewerbsfähiger" Bestandteile an ausländische Investoren. Natürlich gab es auch in der deutschen Verwaltung der Nachkriegszeit Stimmen, die unter den gegebenen Umständen, ohne vorherige Regelung der Eigentumsfrage, von Krediten an den Bergbau abrieten. Es war aber charakteristisch für die politische und wirtschaftliche Elite der damaligen Zeit, daß sich solche Stimmen am Ende nicht durchsetzten.

Hermann J. Abs von der KfW erklärte rundheraus, es sei zunächst völlig gleichgültig, wem die Zechen gehören und ob ihre Produktion unter den jetzigen Bedingungen mit Gewinn oder Verlust erfolge. Entscheidend sei lediglich, daß die Kohleförderung so schnell wie möglich angekurbelt wird.

In den Jahren 1949 und 1950 wurden daraufhin 40% aller westdeutschen Bruttoanlageinvestitionen in den Bereichen Energie, Kohle und Stahl mit direkten Krediten der KfW finanziert.

Das Sofortprogramm von 1949

Wie die Arbeitsweise der KfW in den entscheidenden Anfangsjahren des Wiederaufbaus aussah, das verdeutlichen die Geschehnisse zu Beginn des Jahres 1949. Am 2. Januar nahm die KfW ihre Tätigkeit in Frankfurt auf, wobei die US-Behörden der KfW die Überlassung einer ersten Tranche von "Gegenwertmitteln" in der Höhe von 265 Mio. DM zusagten. Schon am 28. Januar stellte die KfW ein Sofortprogramm vor. Im "EnergieprogrammI" erhielten zehn Energiegesellschaften Kredite mit zehn Jahren Laufzeit für insgesamt 20 Projekte. Infolge der sowjetischen Berlin-Blockade ging ein erheblicher Anteil in den Bau eines neuen Kraftwerks in Westberlin. Insgesamt 55 Bergbaugesellschaften erhielten langfristige Kredite für betriebliche Investitionen in ihre Zechen, für die Bezahlung dringend nötiger Importe und für die Abdeckung überfälliger Rechnungen. Bei der Energiewirtschaft und dem Kohlebergbau trat die KfW als direkter Kreditgeber auf, weil das Risiko für die Geschäftsbanken nicht kalkulierbar war. In den übrigen Fällen wurden andere Banken zwischengeschaltet.

Dazu gehörte etwa das Ackerschlepper-Programm der KfW, mit dem in kurzer Zeit 40000 Ackerschlepper, davon 25000 für deutsche Landwirte und 15000 für den Export hergestellt worden. Die entsprechenden Herstellerfirmen MAN, Hormag, Hanomag und Lanz erhielten zu diesem Zweck langfristige Kredite. Die in ganz Europa darniederliegende Kaliproduktion wurde ebenfalls im Rahmen des Sofortprogramms angekurbelt. Ein Programm zum Fischdampferbau wurde gestartet, um die Versorgung der deutschen Bevölkerung mit hochwertiger Nahrung sicherzustellen. Rund 70 Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes, insbesondere im Maschinenbau und in der Elektrotechnik, wurden von der KfW aufgefordert, einen Kredit für Investitionen zu beantragen. Im Herbst 1949, als eine weitere Tranche an "Gegenwertmitteln" zur Verfügung stand, erarbeitete die KfW eine Liste von 578 Industrieunternehmen, deren Produktionssteigerung als unerläßlich für den Wiederaufbau eingestuft wurde und die deshalb schleunigst Vorschläge für betriebliche Investitionen einreichen sollten, die die KfW dann finanzieren werde.

Bis 1953 wurden der KfW Schritt für Schritt weitere Beträge aus "Gegenwertmitteln" zugeteilt, die dann sofort für neue Kreditprogramme eingesetzt wurden. Seit 1950 gehörte der Wohnungsbau ebenfalls zu den Schwerpunkten der KfW-Tätigkeit. Der Bedarf wurde zunächst auf rund fünf Millionen Wohnungen geschätzt. Da es keinen freien Wohnungsmarkt gab - die Flüchtlinge wurden zwangsweise in die Wohnungen anderer Familien eingewiesen, und die Mietpreise wurden von den Behörden festgelegt - , wäre der Wohnungsbau ohne staatliche Intervention kaum vorangekommen. Schon 1950 konnten 350000 Wohnungen fertiggestellt werden, davon jede achte mit Mitteln der KfW. Bis Juni 1956 waren drei Millionen Wohnungen fertiggestellt, wobei der von der Regierung subventionierte "soziale Wohnungsbau" eine wichtige Stütze für den deutschen Bausektor darstellte. In den 60er Jahren, als bereits mehr als sechs Millionen Wohnungen neu gebaut worden waren, erfolgte der schrittweise Abbau der Wohnungsbewirtschaftung.

Die KfW als "finanzielle Mehrzweckwaffe" im In- und Ausland

In der Wiederaufbauphase waren Bundesregierung und KfW immer wieder gezwungen, auf Störungen der Wirtschaftsentwicklung zu reagieren und bei der Finanzierung dieser Reaktion nötigenfalls zu improvisieren. So beschloß der Bundestag im Dezember 1951 auf Initiative von Hermann Abs ein zusätzliches Investitionshilfeprogramm für die Grundstoffindustrie. Denn nach wie vor lief die Entwicklung in diesem Sektor der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung hinterher, weil die Gewinne für die erforderlichen Investitionen nicht ausreichten. Und wenn die Produktion von Kohle und Stahl nicht mitkam, drohten früher oder später Produktionsstillstände in den übrigen Industriesektoren. Nach dem "Abs-Plan" wurde die boomende Konsumgüterindustrie mit leichtem Nachdruck "überredet", einen Teil ihrer Abschreibungen nicht in die eigenen Unternehmen, sondern statt dessen in Wertpapiere eines von der KfW verwalteten Fonds zu investieren, aus dem dann Kredite an die Grundstoffindustrie vergeben wurden. Dabei erklärte sich die Bank deutscher Länder, die Vorläuferin der Bundesbank, schon im Juli 1951 bereit, durch kurzfristigen Notenbankkredit die Vorfinanzierung des Programms zu übernehmen, so daß die KfW schon vor dem Bundestagsbeschluß die ersten Investitionskredite auf den Weg bringen konnte.

Auch beim Aufbau von Exportmärkten für deutsche Industriegüter erhielt die KfW eine wichtige Rolle. Denn für die Wiederherstellung einer starken deutschen Position im Außenhandel war die Anhebung des deutsches Produktionsniveaus allein noch nicht ausreichend. Erst durch die Vergabe von Exportkrediten und staatlichen Garantien wurde das Exportgeschäft für die deutschen Hersteller von Investitionsgütern berechenbar. Schon im März 1950 erklärte die KfW, daß die "Eröffnung von Finanzierungsmöglichkeiten für mittel- und langfristige Exportgeschäfte außerordentlich vordringlich und von besonderer Bedeutung für den wirtschaftlichen Wiederaufbau ist." Zusätzlich zu den Investitionskrediten mußten nun also neue Finanzierungstechniken geschaffen werden. Und zwar räumte die KfW den Exporteuren Wechselkredite, sog. "Solawechsel", zur Finanzierung von Lieferungen an das Ausland ein, sofern sich die Hausbanken dazu nicht in der Lage sahen. Die Abwicklung der KfW-"Solawechsel" erfolgte in jedem Fall über die Hausbanken der Unternehmen.

Zusätzlich übernahm die Regierung im Rahmen der "Hermes"-Versicherung die Garantie für den Fall, daß der ausländische Kunde nicht zahlte. Wiederum wurde die Notenbank entscheidend beteiligt. So wurden die "Solawechsel" mit einer Rediskontzusage der BdL versehen. Bis 1952 erweiterte die BdL Schritt für Schritt ihr Rediskontvolumen für die Exportwechsel auf schließlich 1 Mrd. DM. Danach wurde die Ausfuhrkredit-AG (AKA) ins Leben gerufen, um KfW und BdL diese Aufgabe abzunehmen.

Mit bilateralen Handelsabkommen und der Finanzierung großer ausländischer Industrie- und Infrastrukturprojekte bemühte sich die Bundesregierung, weitere Auslandsaufträge für deutsche Unternehmen sicherzustellen. Den Anfang machte hier das Abkommen mit Jugoslawien im Oktober 1950. Vereinbart wurden die Lieferungen deutscher Anlagen, Einrichtungen, Maschinen und Apparate für Bergbau, Chemie, Elektro-, Erdöl-, und Holzindustrie in Jugoslawien. Die deutschen Lieferungen sollten bis Ende 1952 erfolgen. Im Gegenzug lieferte Jugoslawien zeitversetzt, nämlich 1954 und 1955, Getreide, Erze, Holz und Mineralöl. Zu diesem Zweck erhielten die beteiligten deutschen Unternehmen von der KfW Exportkredite mit fünf Jahren Laufzeit sowie eine Garantie der Bundesregierung.

1958 vergab die KfW erstmals Kredite an ausländische Staaten. Zu den ersten Partnern gehörte Indien. Weil die indische Regierung nicht pünktlich die vereinbarten Zahlungen an die deutschen Anlagenbauer und Zulieferer entrichten konnte, die das Stahlwerk Rourkela bauten, kaufte die KfW indische Solawechsel auf und schoß damit die Zahlungen vor. In den 60er Jahren trat die KfW dann bei zahlreichen Großbaustellen in aller Welt als Kreditgeber in Erscheinung, wodurch viele Tausende produktiver Arbeitsplätze in deutschen Unternehmen gesichert werden: von Dammprojekten in Afrika und im Nahen Osten über den Eisenbahnbau in Indonesien bis hin zu Kernkraftwerken in Argentinien und Brasilien. Bei Entwicklungshilfevorhaben hatte sich längst herumgesprochen, daß die von der KfW betreuten Projekte eine überraschend hohe Erfolgsquote von über 75% aufwiesen.

Förderung des Mittelstands

Nachdem der Wiederaufbau Deutschlands erfolgreich abgeschlossen war, öffneten sich dann auch die internationalen Kapitalmärkte für deutsche Unternehmen und Banken. Seit Beginn der 70er Jahre bedient sich die KfW aus dieser Quelle, um kleinere und mittlere Unternehmen in Deutschland mit langfristigen Krediten zu Konditionen auszustatten, die ansonsten nur Großunternehmen vorbehalten sind. Dabei liegt die erklärte Zielsetzung dieses "KfW-Mittelstandsprogramms" in der langfristigen Sicherung der Investitionsfähigkeit mittelständischer Unternehmen. Diese stellen bei ihrer Hausbank einen Antrag für einen langfristigen Kredit, den diese dann an die KfW weiterleitet, sofern sie nicht selbst als Kreditgeber auftreten will.

Durch die Zwischenschaltung der privaten Banken oder Sparkassen wird einmal erreicht, daß die KfW nur für solche Projekte in Anspruch genommen wird, die die Hausbanken nicht finanzieren wollen. Andererseits werden die Hausbanken angespornt, möglichst günstige Kreditbedingungen zu gewähren, um dann selber das Geschäft zu machen. Die von der KfW zugesagten Zinsen gelten jeweils für die gesamte Laufzeit, auch dann, wenn zwischenzeitlich die Marktzinsen kräftig ansteigen. Bei fallenden Marktzinsen steht es den Unternehmen frei, ihren Kredit vorzeitig zu tilgen. Die Laufzeiten betragen in der Regel 10 bis 20 Jahre, wobei tilgungsfreie Anlaufzeiten von ein bis drei Jahren eingeräumt werden. Schon eine Viertelmillion Kredite wurden bislang im Rahmen des "KfW-Mittelstandsprogramms" erteilt.